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司法体制改革背景下法官遴选委员的实证考察与审视——以31省(市)法官遴选委员为蓝本  殷乐
  发布时间:2019-06-22 10:52:40 打印 字号: | |

司法体制改革背景下法官遴选委员的实证考察与审视——以31省(市)法官遴选委员为蓝本

殷乐

论文提要:

法官遴选委员作为我国司法体制中的新生产物,在全国各省(市)的成立已经基本完成,其在功能、设立、运作等方面尚无统一规范,各地在内容上都进行了相关的探索。本文通过对我国31省(市)法官遴选委员设立之初对外公示的数据材料进行整理,并按照设立时间的先后制作表格分析,发现我国法官遴选委员主要由专家委员和专门委员组成,根据专家委员的产生方式不同分为三种运作模式。有的模式追求效率,有的模式追求民主,有的模式试图在追求效率的同时最大限度的实现民主。而这些特点又无不与委员会中专门委员、专家委员的数量、比例有一定的关联。同时,根据各省公示材料的详略、委员的来源与数量、主任的名单、机构的设置等等,笔者试图通过数据总结出官方与社会均衡下的委员比例问题、公平与效率博弈下的模式选择问题、附属机关不明确下的机构定位问题以及信息不对称下的权利来源问题等等,通过对我国法官遴选委员会的实践现状窥探,期望在逐步完善我国法官遴选委员会的过程中提出具体明确的建议。

关键词:法官遴选委员 司法体制改革


一、内在逻辑与价值

    20146月,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《框架意见》),《框架意见》提出要在省一级设立法官遴选委员会,作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构。同年7月,最高人民法院根据《框架意见》制定《人民法院第四个五年改革纲要》(以下简称《四五纲要》),《四五纲要》指出配合省以下法院人事统管改革,推动在省一级设立法官遴选委员会,从专业角度提出法官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。依据上述两个文件,法官遴选委员会成为司法改革推进法院人员分类管理的重大举措,在全国各省市开始探索实践。

 长期以来,我国法官的选任程序具有浓厚的行政色彩,并未区别于一般公务员,在独立性性与专业性上遭受诸多诟病。法官遴选委员会作为一个中立、权威、多元、专业、透明的机构,其设立旨在保证被遴选出来的法官具有较高的专业素质和能力,促使法官团体在社会上具有较高的权威。从司法体制改革设立的初衷来看,设立法官遴选委员会具有重大的意义。首先是推动法官队伍专业化、职业化、正规化,吸引业务水平高、司法经验丰富、审判能力强的法官到一线办案。其次,设立法官遴选委员会,通过选拔机构与任命机构相分离的方式选拔法官,将法官的选拔制度精细化,从形式上使得法官的准入区别于一般公务员。再次,设立法官遴选委员会减少党政机关对法官选拔的影响,减少上下级法院之间的事务联系,有利于司法机关独立行使审判权。简而言之,法官遴选委员会作为第四轮司法改革的重要内容之一,是在去司法行政化、司法地方化的基础上,从专业角度确定和把握遴选标准,提出遴选建议,确保法官的专业水准的机构。

201412月第一批司法体制改革试点单位上海率先成立首个省级法官遴选委员会,第一口啃下司法改革的“硬骨头”后,青海、吉林、湖北紧随其后,据笔者统计,2015年就有12省成立法官遴选委员会,2016年又有黑龙江、福建、陕西等16省相继成立遴选委员会,到2017年北京、西藏、最高人民法院完成遴选委员会的设立,标志着“省一级设立法官遴选委员会,作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构”的工作在各省基本完成。作为本次司法改革的新生事物,法院遴选委员会对完成全国各地员额法官的选拔举足轻重。但不难看出的是,由于法官遴选委员会的功能、设立、运作等方面尚无统一规范,各省的法官遴选委员会在与《框架意见》和《四五纲要》核心要义保持一致的前提下,多地在内容上进行了有益的探索,本文将以31省(市)以及最高人民法院的法官遴选委员会为蓝本,对法官遴选委员会现状进行深入的审视与剖析,以期为司法改革的深入推进提供有效的参考。 

二、实践现状:法官遴选委员会的组建与模式

至本文截稿之日,笔者通过搜集全国各省(市)的法官遴选委员会,除了西藏、新疆两地区未公布具体情况外,其余各省均通过网络公示、新闻报道等方式对本地的法官遴选委员会进行详略不一的公布。详细的省份,如上海、江西、湖南、天津等对委员会的名单以及职务等个人信息都进行了公示,而比较简单的省份,例如安徽、浙江等仅公示主任信息。笔者对上述资料进行整理后制作成表(表一:各省法官遴选委员会图),希望通过各省公布的数据及资料窥探我国法院遴选委员会的实践现状。

认识法官遴选委员会需要厘清三个问题:谁来遴选,怎么遴选以及其本身的定位。所谓谁来遴选是指遴选委员会都有谁,怎么遴选指的是法官遴选委员会的工作模式,而本身的定位则指法官遴选委员会的性质。

1. 谁来遴选:遴选委员会的组成

遴选委员会作为独立于国家权力机关、行政机关、司法机关的第三方机构,根据最高院司改办的解读:“遴选委员会的组成应当具有具有广泛的代表性,既有经验丰富的法官和检察官代表,又有律师和法学学者等社会人士代表”。

根据各省(市)遴选委员会设立图可以看出,各地遴选委员会统一由专门委员及专家委员两部分组成,其中专门委员为常任制,一般是党政机构推荐的代表,其身份主要是代表其所在的机关部门。公开专门委员资料的省份显示,各省专门委员会的人员都涵盖来自省委政法委、省委组织部、省高院、省检察院这四个部门的委员,90%以上的省(市)有人大、政协的委员;另外,有些地区有来自纪检的委员,例如云南、陕西、上海、江西。有些地区有来自人力资源和社会保障厅、公务员局等人事部门的委员,例如天津、江苏、山西;有些地区还有宣传部的委员,例如云南。 

                  表一:各省法官遴选委员会图

     专家委员来源一般具有非官方性,由人大代表、政协委员、法检审判实务专家、学者、律师构成,旨在弱化社会中各种复杂因素对委员中立地位的影响,避免对法官选拔的人为操作。例如江苏110人的非常任专家委员专家库中,包含人大代表、政协委员各15人,审判业务专家、检查业务专家、学者、律师各20人。这五类人员的集中,即体现了专家委员会的专业性,也体现了代表的广泛性。专家委员分为常任专家委员和非常任专家委员。常任专家委员人数较少,一般为7-8人左右,例如上海,天津、云南,宁夏,福建、最高法院;但也有的地区常任专门委员人数较多,例如吉林11人,山东13人,江西甚至有24人。常任专门委员的产生与专家委员同时选举产生,任期一致,具有较高的稳定性。非常任专门委员一般是指从专家库中根据工作的需要随机抽取产生。例如江苏每次随机抽取8名,福建每次从专家库中抽取7名,属于“一事一换”。

2.怎么遴选:遴选委员会的模式

因为遴选机构的委员包含专门委员、常任专家委员以及非常任专家委员,因此根据委员组成的不同分为该委员会的运行分为三种不同模式。

第一种模式:专门委员+常任专家委员。该种模式下的遴选委员会一般人数较少,多为15-20人,是一个小而精的机构,委员相对固定,3年左右定期轮换。多为专门委员7人加常任专家委员8人,例如上海,云南,重庆,宁夏;或者专门委员8人加常任专家委员7人,例如最高法院。

第二种模式:专门委员+非常任专家委员。该种模式下每次遴选委员开会时,从专家库中抽取一定数量的非常任专家委员,所以每次开会时非常任专家委员都不同,属于“因事而设,一事一换”。例如湖北遴选委员会每次随机抽取9人,江苏每次随机抽取8名。这种模式都需要设立专门的人才库作为后备资源。例如江苏省的人才库有110名专家,河南省的人才库有80名专家,广东省有60名专家。

   第三种模式:专门委员+常任专家委员+非常任专家委员。例如福建遴选委员会由8名专门委员、8名常任专家委员以及随机抽取7名非常任专门委员。这种模式人数较多,试图最大限度的实现公平、公正。

不管是采取上述三种模式中的哪种模式,法官遴选委员会中的每位委员都有平等的资格投票表决,通过机关代表与社会代表的投票,多方的参与代替了单一的命令,不同立场的制衡代替了个别的偏见,既能对候选人的专业能力进行把关,又能从全面系统的考察法官候选人的基本情况。于是法官被中立的选出。

3.制度衔接:遴选委员会的性质

法官遴选委员会的委员有政协、人大、政法委、组织人事部门、法院、检察院以及社会各界代表组成,根据各省公布的委员名单显示,委员都有自己稳定的职业,定期参加法官遴选委员会并不影响自身工作,是兼职行为。因此遴选委员会具有半官方半民间的第三性质。但是根据各省公开的资料该显示委员会的归属并不明确,语焉不详。从主任的构成看,遴选委员会的主任多由学者担任,在笔者统计的数据中学者(包含法学会)担任遴选委员会的主任的比例高达51.7%另外20.7%来源于人大,由此看出其具有社会独立属性,超然于各种利益之外。而副主任的构成却明显显示出该委员会的官方性。在上海、青海、福建、天津、陕西、湖南、江西等地区,副主任多由政法委、组织部、法院、检察院四部门的代表组成,有的地区甚至设置6名副主任,外加人大和人事部门的代表,明显带有行政分权性质。同时,根据各省公示材料,遴选委员在各省高院、检察院设立工作办公室,承担法官、检查官遴选的日常机构是主流形式。例如上海、湖北。也有的省份除了在法院、检察院设立办公室外,还在政法委设立秘书处,例如陕西,广东。所以对于遴选委员会的性质仍是“犹抱琵琶半遮面”。

三、审视剖判:法官遴选委员会的问题与总结

1.  社会与行政均衡下的委员比例  

    委员的组成应当多元,以不同的立场的交互替代单一权力的主导。既体机关部门的考察,有体现社会的认可。虽然各地遴选委员会都是由专门委员和专家委员组成,正如前面所分析,专门委员采取职务性安排,由6-8个部门推荐专门委员代表,他们是政法委、组织部、人大、政协,法院、检察院、人力部门以及纪委的部门代表。各地专门委员最少六个,最多不超过八个,上述机关都有1-2个委员,比例比较均匀,在官方性上。但是专家委员会中的比例却明显各地不一。以法检机关代表为例。

在公布专家委员名单的省份中,上海15人的遴选委员会,除两名专门委员是法检机关的业务专家,其它专家委员全部来自学者与律师,各大高校的法学专家在专家委员中占比高达75%;天津15人的遴选委员会中,除了两名专门委员外,在专家委员中仅有2名法检的业务专家,法检代表为26.67%,;山东13名常任专家委员中,2人来自法检机关,占比15.38%;湖南50名非常任专家委员中,法检机关委员代表14人,占比28%;江西24名专家委员中有8名来自法检,占比33.33%。最高人民法院比例最高,15人遴选委员会中,5人来自法检机关,占比33.33%

从目前公开的材料中可以看出,法检两院人数最少不低于13.33%,最多也不超过33.33%,并没有区间限制。不难看出的是,如果法官检察官比例过高,法官遴选委员会的中立性易遭人诟病,容易形成“法官利益集团”,出现法官检察官“一言堂”的现象。而如果法官检察官比例过低,则难以侧重从司法实务的角度进行专业评判。因此解决遴选委员会内部结构不平衡,按照一定比例确定各界人数是亟待回答的问题。

2.公平与效率博弈下的模式选择

  各省在法官遴选委员的模式上都进行了积极的探索,由于各省人口分布、案件数量、法官数量、经济发展等因素都有其自身的特点,因而各省在模式选择和委员会人数的选择存在一定的差异性,属于正常现象。有的侧重公平中立,有的侧重效率、效能。这三种模式实际上是公平与效率博弈的结果。

选择专门委员+常任专家委员模式的省份,委员会人数基本在15-20人之间。例如上海(15人)、天津(15人)、青海(15人)、辽宁(15人),吉林(17人)、山西(17人)、贵州(17人)、黑龙江(19人)。这种模式下由于专家委员与专门委员同时产生,任期一致,遴选委员会的人数在2-3年稳定不变,有利于高效决策,同时也有利于遴选工作的延续性 。但是容易造成权利过于集中,而且在人数有限的情况下,可能会导致对遴选对象的专业能力审查不足。

选择专门委员+非常任专家委员模式的身份,委员人数较多。例如广西(23人)、江西(31人)、海南(37人)、甘肃(39人)、湖南(58)人、河北(57人)、广东(68人)。这种模式相较于上一种模式效率不足,每次会议之前都重新抽选专家代表,所以专家代表的参与度不高,权利过分集中在专门委员手中。但是胜在民主与公平上,专家库中专家委员的来源广泛,社会的参与程度高,考虑到了遴选过程中各个利益相关方。

 选择专门委员+常任专家委员+非常人专家委员的模式,仅有福建一省为代表,实际上是一种折衷的模式,试图最大限度上体现出该机构的民主性,防止权力的集中。但是在效率上较上述两种方式有明显不足。

3.附属机关不明确下的机构定位

法官遴选委员会因为承担全省法院内法官的遴选与晋升工作,很多工作都具有长期性,延续性,工作量也不少,因此该委员会应当是一个常设机构或者有常设办公室。在上海探索设立法官遴选委员会之初,认为应当体现党对司法工作领导的原则,建议将法官遴选委员会办公室设立在政法委。在各省进行试点探索时,有的学者甚至提出应当将该委员设立在人大,以实现选拔和任命的统一。但是各省完成遴选委员工作时,无一例外都将日常办事机构设置在省高院,仅有是否在政法委设立秘书处的区别。这种设立方式虽然符合法官人财物省级统管的改革思路,但是似乎有扩大高院权利的趋势,因此被许多学者质疑,高院自己的内部机构来遴选高院的法官,自己既是“裁判官”又是"运动员",如何体现出法官遴选委员会的第三方独立性。例如江西在省高院设立遴选委员会办公室,该办公室的主任由政治部主任担任。虽然将办事机构设立在司法机关内部的确也有其专业性与便利性。法院对需要什么样的人才比较了解,对候选人的情况也便于细致的了解和考察。但是,遴选委员会办公室主任作为高院政治部主任,其平时工作必然受高院的领导与影响,该办公室对省高院的从属地位就表现得很浓厚,显然不利于其独立自主开展工作。

4.信息不对称下的权利来源

法官遴选委员会作为不隶属于任何行政机关的独立机构,其委员组成仅一小部分是官方机构代表,其“官方性”上程度有限,如何保证在“官方性”程度有限的情况下遴选出来的法官具有“权威性”就是遴选委员会本身权利来源需要解决的问题。

作为法官遴选委员会的委员,这些委员的选择标准和选择流程是什么并未向社会公布。作为遴选国家法官的“裁判”,就如同解决纠纷的法官,必须具有中立性与权威性,这些委员是基于人民的授权还是基于专业的肯定抑或是个人品德获得裁判权,各省没有进行解释和说明,社会公众面对现有的委员及基本信息,只能接受,并未参与。法官遴选委员会设立的初衷是为了彰显法官遴选的公平公正,遴选委员会的委员选择作为整个遴选程序初始的“源头之水”,其公平性直接决定了后续所有程序的正当性。如果不能以看的见的方式选择委员,让社会直观参与,整个遴选程序就失去了其公平正义的根基。 

四、憧憬与展望:法官遴选委员会配套制度的设计与完善

通过31省(市)的数据、资料的分析、总结与制度反馈,笔者认为虽然我国各省市的司法遴选委员设立工作已经基本完成,但是各方面的制度设计还不够完善,法官遴选委员会的组成、模式、性质等还处于初始阶段,很多问题并没有厘清。随着实践的不断深入,有些在改革初期并不凸显的问题将随着法官遴选的操作日渐显现,需要在深化改革的基础上逐步达到法律地位、性质明确、运行程序规范、组织合理的目的。

1.委员构成

多方参与的选拔提名弱化了法官选任的行政色彩,一定程度上降低了行政干预可能性,提高了对候选人法律专业素质能力的考察力度。但是参与的多方一旦在比例上打破力量的均衡,或者一方的力量影响形成绝对优势,则多方参与的应然效果在实践中无法实现。所以法官遴选委员会的构成比例上必须均衡,专家委员作为部门代表,因为代表国家机关对法官各方的素质进行考核,所以纪检监察部门、组织人事部门等每部门一个委员代表科学合理。但是专家委员的组成上,学者、律师、法官作为个人代表,目前组成比例比较混乱。笔者认为应当遵循的“以法官为主线,发挥学者的积极作用、保证律师委员的比例”为原则。直接突出法官在遴选委员会中的作用,也间接体现专业素质在法官选任中的重要性。但是比例过高易造成各省市高院对地方法院人选的操纵,故比例应当把握在1/21/3之间。而律师因为其执业环境、空间与法官工作的具有重叠,容易产生利益冲突,其比例不宜过高,有参加人员即可。学者有深厚的理论功底,具有对调研、理论等进行考量优势,学者的比例应当介于法官与律师之间。因此在人员的构成比例上各省市应当从规章中明确规定,防止比例不科学选出来的法官能力缺陷。

2.运行模式选择

三种模式的选择各有优劣,各省市应当综合考虑本地案件数量、案件类型、经济发展速度、人口数量等因素的基础上确定委员会的运作模式以及委员的规模。专门委员由纪检监察、组织人事、法检等担任符合最高院对法官职业操守、政治倾向、专业能力进行综合考察的设计。在专家委员上,是采取常任制、非常任制还是常任制+非常任制各地不一,笔者偏向于非常任制,建议各省都应当建立自己的专家库,专家库中按比例存储学者、专家、律师、社会代表。每次会议之前按照比例抽取相关专家委员。专家委员的人员一方面要体现出社会各利益团体对司法的期望,又要能够在委员之间形成监督与制约,同时还要能够高效的做出决定,因此笔者认为该委员的规模维持在15-20人左右合适,专门委员6-8人,专家委员7-12人,同时保证专家委员的人数多于专门委员的人数。在15-20人左右的专门委员+非常人专家委员模式下,即没有人数太多的低效,又能尽可能度体现出民主。

3.机构性质定位

法官遴选委员会作为独立的机构,并不意味着其是脱离司法制度而单独存在的个体,相反它作为法官选任中的重要环节,服务于法官选任制度,在考虑其独立性时不能脱离现行司法制度。

考虑法官遴选委员会的性质,可以从该委员会的主任以及机构设置角度分析。法官遴选委员会设立的初衷是要在法官的选任上“去地方化”以及“行政化”,在“选拔机构”与“任命机构”相分离的模式下,为确保“选拔机构”的中立、权威、公正,如果主任是机关代表,比如政法委领导、人大领导、政协领导担任,容易再次形成地方行政权力的干预,而且也容易造成社会对其性质的误解,认为其行政性大于社会性,故笔者比较偏向于社会人士担任主任一职,又因为律师担任主任一职必然对其律师执业有利益影响,故笔者认为应当由资深法学专家担任,而31省(市的蓝本)中也有一半以上的省份,法官遴选委员会主任由高校学者或者法学会会长担任,同时在规章或章程中对主任选任标准应当细化、量化。另外,委员会日常办事机构究竟设在人大、政法委还是法院的问题,笔者认为将日常办事机构设立法院有其必要性,法院人事部门对法院系统内部人员的绩效及专业能力等比较了解,在组织报名、审核等当面也有便利性,能够充分发挥法院人事部门的优势,高效率完成法官的选任工作。但是如何保证其独立性是下一步深化改革必须解决的问题。例如日常办事机构中人、财、物如何配置,如何摆脱本地高院领导或者其他部门的干扰,该部门与高院各部门之间属于什么关系等等,都必须厘清。

4.建立公开平台

法官遴选委员会下法官的选任与任命相分离。“选任机构以中立和专业立场确保选任的专业性,人民机构以高级别的国家权威使法官身份获得更强的合法性与中立性”。作为选任机构的法官遴选委员会,

由于各省建立法官遴选委员会公示资料形式不一,在接受社会监督方面存在差异,一定程度上影响了法官遴选委员会的权威性以及委员的透明性,法官遴选委员会作为遴选法官的直接操作者与审查方,如果委员本身的素质不过关,或者得不到社会的认同,也就间接影响其选任法官的权威性。既然在高院设立了法官遴选委员会的日常办事机构,笔者建议在各省市高院网站上设立法官遴选公开平台,一方面公布法官遴选委员会中委员的相关信息,例如遴选委员会中委员的来源标准、产生流程以及委员的个人信息、职务等等,以保证“源头”的公平。尤其是要注重对委员会中委员个人信息,如姓名、性别、出生年月、社会兼职、奖惩情况等,让社会公众进行全方位的监督。另外,借助该平台也能发布遴选的职务、条件以及最终结果等。通过程序公开公公正。

结语

法官遴选委员会作为去地方化、去行政化改革上的一项重要内容,有利于司法改革的稳步前行,但是必须在制度上妥善安排相关配套的措施,不能仅有形式而空乏内里。改革并不是一蹴而就的,只要敢于实践中不断发现问题、总结经验、不断完善并解决问题,就能助力法官遴选委员朝着长远发展,并遴选出法官中的精英团体。改革的道路是曲折的,但改革的前途是

(殷乐,天津市河北区人民法院行政庭助理审判员

 


 

 

 
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